Relazione Previsionale e Programmatica

per il triennio 1999/2001

del Comune di Vigevano

Raffronto territorio - popolazione personale in servizio

Personale in servizio a tempo indeterminato

SINTESI DELLA NORMATIVA IN VIGORE IN RELAZIONE ALLA PROGRAMMAZIONE FINANZIARIA ED AL BILANCIO PLURIENNALE

Schema di Programmi, Funzioni e Servizi

L’organizzazione comunale opera costantemente a contatto con il proprio territorio ed i cittadini in esso residenti. La struttura organizzativa dell’ente esiste in quanto produttrice ed erogatrice di servizi al cittadino / utente.

Il rapporto tra numero di dipendenti e dimensioni del territorio ( anagrafiche ed ambientali) è uno dei parametri per valutare se compatibilmente con le risorse disponibili, la struttura comunale sia idonea o meno al raggiungimento degli obiettivi generali.

Pertanto nelle successive tabelle verranno esposti in modo estremamente sintetico i dati sull’organizzazione del personale (l’organico con il numero di persone e la qualifica) con le caratteristiche generali ambientali (popolazione e territorio).

La Legge 5/8/1978 n. 468 ha varato la prima riforma complessiva della contabilità generale dello Stato, introducendo l’obbligo effettivo alla redazione del bilancio pluriennale.

L’introduzione del bilancio statale pluriennale risponde ad esigenze da tempo avvertite. Viene così esteso alla finanza statale il sistema della programmazione finanziaria già adottato per le Regioni e che trova da tempo applicazione in altri Paesi (in particolare Regno Unito e Germania).

Il bilancio pluriennale è elaborato con riferimento al quadro economico pluriennale, definito per obiettivi, includendo i programmi generali ed i programmi di area o settore, oltre ai flussi effettivi in entrata ed in uscita dell’ente pubblico allargato.

Esso viene quindi approntato con identici criteri generali di entrata e di spesa, che si possono riassumere con la proiezione sul periodo di riferimento degli oneri delle previsioni, uniti alla considerazione di adeguate ipotesi di andamento del reddito e dei prezzi quale supporto per una ragionevole quantificazione di oneri e risorse non rigidamente predeterminati.

Ovviamente esso viene aggiornato annualmente, configurando quindi una previsione scorrevole di anno in anno per quanto attiene gli impegni e gli accertamenti della competenza. Caratteristica peculiare del bilancio pluriennale è una filosofia concettuale nell’amministrare non più basata sugli "atti" ma su piani, progetti e programmi; esso consente il reale collegamento tra programma politico e gestionale, leggi di spesa e bilancio annuale, individuando anche il limite massimo di indebitamento col mercato finanziario per ciascuno dei tre anni di riferimento.

La citata Legge 468/1978, all’articolo 25, ha poi previsto l’adeguamento dei sistemi contabili di tutto il settore pubblico a quello dello Stato, adeguamento realizzato per gli enti locali con l’emanazione del D.P.R. 19/6/1979 n. 421, vero e proprio cardine ed "opera omnia" della contabilità degli enti territoriali sino a tempi recentissimi che ha, tra l’altro, introdotto l’obbligo del bilancio pluriennale per comuni e province con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, vincolo poi esteso a tutti i comuni con l’articolo 55 della Legge 8/6/1990 n. 142.

Tali precise disposizioni normative rendono il bilancio pluriennale non più un fenomeno eccezionale o isolato, ma uno strumento informatore dell’attività economica dell’ente locale, a cui non è più sufficiente la semplice programmazione annuale ovviamente di troppo breve respiro e, soprattutto, non in grado di garantire rapidi adeguamenti a fronte di eventuali situazioni normative o economiche contingenti non prevedibili in fase di elaborazione iniziale. Infatti, nella maggior parte dei casi, ci si trova di fronte a fenomeni economici e finanziari la cui valutazione richiede necessariamente periodi di riferimento previsionale più ampi di quello annuale, poiché molte previsioni di spesa inerenti interventi successivi all’anno di riferimento del bilancio sono pressoché privi di garanzia di uniformità economica nel tempo, per cui tali previsioni non possono essere affidate a scelte a carattere annuale, pena l’insorgere di un vero e proprio artificio contabile posto in essere più o meno consapevolmente.

Questa impostazione concettuale è stata confermata dalla norma di riforma dell’ordinamento contabile degli enti locali, ovvero il Decreto Legislativo 25/2/1995 n. 77,la cui opera di revisione è stata completata da successivi provvedimenti integrativi e modificativi.

In base a tale provvedimento, considerato nel suo complesso, il bilancio pluriennale, al pari di quello annuale, viene redatto esclusivamente in termini di competenza, riferendosi cioè alla fase di accertamento delle entrate ed alla fase di impegno delle spese.

Il bilancio pluriennale deve avere durata perlomeno triennale e gli stanziamenti relativi al primo anno devono corrispondere a quelli del bilancio annuale di competenza; le previsioni triennali devono essere aggiornate annualmente in concomitanza con l’approvazione del bilancio di previsione.

In esso viene illustrato il complesso dei mezzi finanziari che si intende destinare per ogni esercizio alla copertura di spese correnti e d’investimento. La parte spesa, come per il bilancio annuale, è ripartita in programmi, servizi ed interventi, in osservanza delle innovazioni di maggior evidenza introdotte dal D. Lgs. 77/1995.

Le spese correnti vanno divise in consolidate, ossia quelle derivanti dalla gestione finanziaria di esercizi precedenti, e quelle di sviluppo, ossia quelle derivanti da oneri indotti di investimenti o da nuovi progetti e realizzazioni, anche riferiti ad erogazioni di servizi. Tale distinzione, se costantemente considerata nella lettura del bilancio pluriennale, rende agevole l’evidenziarsi degli oneri gestionali di ogni servizio, al pari del peso economico di ogni opera pubblica realizzata o in corso di realizzazione, evitando quindi valutazioni approssimative sulle esigenze finanziarie che possono facilmente portare ad irrigidimenti ingiustificati dello strumento contabile o, peggio, all’elisione di progetti per mancanza di risorse.

Una puntuale ed attenta programmazione dell’impiego delle risorse su scala pluriennale, riferita agli interventi di spesa ed agli aggregati di entrata, consente il funzionamento dei servizi erogati con costanza e regolarità di flussi predeterminati sia in uscita che in entrata, ad ogni livello di considerazione di questi ultimi (ossia i cosiddetti output standard e input standard), tanto per le spese consolidate che per quelle di sviluppo.

Ovviamente i valori monetari di riferimento andranno adeguati annualmente sulla base del tasso di inflazione programmata, nei termini e valori definiti dal "Documento di programmazione economica e finanziaria" del Parlamento. Per il periodo considerato dal presente atto, ossia gli anni 1999, 2000 e 2001, i tassi di inflazione programmata sono pari rispettivamente al 1,5%, all’1,5% ed all’1,5%.

Vi sono però limiti obiettivi e concreti ad una corretta programmazione economica, rappresentati da ostacoli che si frappongono a causa di carenze o inadempienze sia legislative che degli organi centrali dello Stato. E’ innegabile che una proficua azione programmatica debba necessariamente avere a propria base due presupposti imprescindibili:

1. la certezza e la manovrabilità di tutte le risorse nell’arco dell’intero periodo di riferimento;
2. ampi e reali poteri di indirizzo e scelta sulla spesa.

Il punto b) presuppone semplicemente che le spese dell’Ente non derivino da decisioni assunte da soggetti da esso diversi, ma già questa condizione non si verifica compiutamente e non di rado si è costretti ad intervenire economicamente ove altri ne hanno determinato l’obbligo o la necessità. Una norma di salvaguardia, seppur parziale, è comunque costituita dall’art. 54, comma 8, della Legge 142/1990 secondo il quale Stato e Regioni, ove prevedano con strumenti normativi casi di gratuità e agevolazioni tariffarie a carico degli enti locali, devono prevedere contestualmente il reperimento in proprio delle relative risorse compensative. La Lombardia non brilla per ottemperanza a tale disposizione legislativa, considerate ad esempio le agevolazioni tariffarie imposte agli enti locali in materia di trasporti pubblici.

Il punto a) presenta problemi, violazioni ed inadempienze altrui molto più ricorrenti e dagli effetti pesantemente negativi sulle reali possibilità di programmazione degli enti locali. Va premesso che il principio della doverosa certezza delle risorse su cui articolare la programmazione pluriennale, è perentoriamente sancito dall’articolo 54 della legge 142/1990 che prevede l’ammontare dei trasferimenti erariali determinato in base a parametri fissati dalla legge per ognuno degli anni relativi al bilancio pluriennale e non suscettibili di riduzioni e decurtazioni nel triennio. Tale principio, confermato dall’articolo 34 del Decreto Legislativo 504/1992, viene costantemente fatto oggetto di violazioni sostanziali e pervicaci, sino alla recente "Finanziaria" del 1997 ed al Decreto Legislativo 30/6/97 n. 244 "Riordino del sistema dei trasferimenti erariali agli Enti locali", il cui nuovo assetto della contribuzione erariale è subordinato comunque all’applicazione di una diversa disciplina dei tributi locali.

E’ facile desumere da tutto ciò quanto sia difficile e, in fondo, abbastanza aleatorio per gli enti locali adempiere all’obbligo, pur derivante dalla legge, di predisporre strumenti di programmazione economica pluriennale affidabili, corretti e realistici con l’assurda e doverosa considerazione che i limiti e le difficoltà derivano essi stessi da altrettante disposizioni di legge e da inadempienze degli organi centrali dello Stato.

Per concludere la breve esposizione con un quadro sinottico sulle caratteristiche salienti del bilancio pluriennale, si può affermare che esso per i comuni:

• ha durata pari a quello della Regione di appartenenza (tre anni per la Lombardia);
• viene redatto in base al modello approvato con il D.P.R. 194/1996;
• viene elaborato in termini di competenza;
• illustra per ciascuna funzione e servizio della spesa la quota relativa a ciascuno degli anni di riferimento;
• comporta l’effettiva e giuridica autorizzazione a riscuotere le entrate ed ad effettuare le spese, divenendo quindi realmente autorizzatorio;
• gli stanziamenti allocati nel primo anno di riferimento, devono corrispondere a quelli del bilancio annuale;
• viene aggiornato annualmente, contestualmente alla predisposizione del bilancio di previsione annuale;
• deve essere approvato contestualmente al bilancio di previsione annuale, anche eventualmente con atto deliberatorio congiunto.

In ottemperanza alle disposizioni del Decreto Legislativo 77/1995, la Relazione Previsionale e programmatica per il triennio 1999 - 2001, viene formulata considerando i valori di riferimento delle scelte politiche ed amministrative, in base alla suddivisione in Programmi, Funzioni ed Obiettivi, mantenendo inalterata la successione dei programmi così come scandita dallo stesso Decreto Legislativo 77/1995.

Nelle pagine successive viene riprodotto, a titolo esemplificativo, lo schema di Programmi, Funzioni e Servizi adottato da questo Comune, passando quindi ad una necessariamente succinta esposizione delle scelte e degli obiettivi politici che si intende perseguire nell’arco del triennio di riferimento considerato.

Ovviamente per non appesantire il testo e d al fine di renderne agevole la lettura, la parte descrittiva che segue la tabella dei programmi, procede per sintesi e per grandi aggregati di intervento, considerando ancora, in parte, l’articolazione della struttura dell’ente in Settori. Non viene riproposta in tale parte la descrizione dei Programmi, la cui successione cronologica è già evidente nella apposita tabella, procedendo in generale per descrizione delle iniziative programmate in relazione alle Funzioni e, più spesso, ai Servizi.

Le schede relative ai P.E.G., attribuite ad ogni dirigente, possono comunque fornire tutti gli elementi ed i particolari di ogni programma previsto dall’Amministrazione.

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